Ülkemizde 1921 Anayasası döneminde kendine uygulama alanı bulmuş olan ve namıdiğer ‘Konvansiyonel Sistem’ olan meclis hükümeti sistemi, Jean-Jacques Rousseau tarafından savunulan egemenliğin tekliği ve bölünmezliğine (kuvvetler birliğine) dayanan hükümet sistemleri içerisinde yasama ve yürütme kuvvetlerinin yasama organında toplandığı sistemdir. Bu yazımızda “Meclis Hükümeti Sistemi Nedir?”, “Meclis Hükümeti Sistemi’nin Özellikleri Nelerdir?” ve “Meclis Hükümeti Sistemi’nin Uygulamaları Nelerdir?” suallerinin cevabı mercek altına alınacaktır.
~ MAVİ OCAK HUKUK NEŞRİYATI EKİBİ ~
MECLİS HÜKÜMETİ SİSTEMİ NEDİR ?
Meclis hükümeti sistemi, Jean-Jacques Rousseau tarafından savunulan egemenliğin tekliği ve bölünmezliğine (kuvvetler birliğine) dayanan hükümet sistemleri içerisinde yasama ve yürütme kuvvetlerinin yasama organında toplandığı sistemdir. Egemenliğin tek ve bölünemez nitelikte kabul edildiği bir sistemde temsil makamının da tek ve bölünmez olması dolayısıyla yasama ve yürütme organlarının da tek bir organa devredilmesi gerektiği temeline dayanan kuvvetler birliği sisteminde meclis hükümeti sistemi uyarınca bu organın demokratik bir sistemde, halkın temsilcilerinden teşekkül eden meclis olması gerektiğini kabul edilir. Meclis hükümeti sistemi kuvvetler birliği ve meclisin üstünlüğü ilkesine dayanmakla meclis başta yasama ve yürütme olmak üzere tüm sahalarda milli iradeyi temsil etmeye yetkilidir.[1] Velhasıl yasama ve yürütme kuvvetleri mecliste toplandığından, yürütme ayrı bir kuvvet olarak kabul edilemez.[2] İlk defa Fransa’da uygulanmış ve halihazırda İsviçre’de uygulanmakta olan bu sistem ülkemizde 1921 Anayasası döneminde uygulanmıştır.
MECLİS HÜKÜMETİ SİSTEMİNİN ÖZELLİKLERİ NELERDİR?
A. GENEL OLARAK
Meclis hükümeti, seçimle oluşmuş meclisin üstünlüğü ilkesine dayanır. Devlet meclisin idaresi altındadır. Yasama ve yürütme fonksiyonları yasama organı olan meclis tarafından yerine getirilir. Devlet başkanlığı makamı yoktur. Kuvvetler birliği söz konusudur. Meclis, kendi içinden oluşturduğu bir kurul vasıtasıyla yürütme fonksiyonunu yürütür. Yasama organı bu kurulun üyelerini kendi içindeki milletvekilleri arasından seçerek belirler. Kurulun başında parlementer sistemdeki gibi hükümet kurmakla görevlendirilmiş bir başbakan bulunmaz. Meclis tarafından oluşturulan yürütme organı, görevlerini meclis namına ve meclisin emirleri doğrultusunda, yasama organının memuru gibi gerçekleştirir. Meclis istediği zaman yürütme organını feshedebilir, değiştirebilir veya azledebilirken yürütme organının meclisi dağıtma ya da feshetme yetkisi yoktur. Söz konusu sistemde ‘‘Meclisin İstimrarı (Sürekliliği)’’ ilkesi vardır ve meclis tatil yapmaz, sürekli toplantı halindedir. Bu sayede yürütmenin aldığı kararları daima iptal edebilir veya değiştirebilir. Meclis hükümeti sisteminde muhalefet kurumu bulunmaz. Bu sebeple meclisteki tüm siyasal gruplar yürütme içinde bulunabilir. Dolayısıyla yürütme organı farklı düşünce ve grupların temsilcilerinden oluşan heterojen bir niteliğe sahiptir. Yürütme organı üyelerinin Meclise karşı ortak sorumluluğu yoktur. Her bir bakan meclise karşı bireysel olarak sorumludur. Meclis hükümeti sisteminde yargı kuvveti de meclise tabidir. Zira var olan tek egemenliğin bölünmez bir şekilde tek meclis tarafından temsil edilmesi düşüncesi bunu gerektirir. Ülkemizdeki uygulama da bu şekilde olmuş ve Meclis tarafından kendi üyeleri arasından seçilen İstiklal Mahkemeleri kurulmuştur.[3]
B.YASAMA ORGANINA İLİŞKİN ÖZELLİKLER
Meclis hükümeti sisteminde yasama yetkisi halkın seçtiği temsilcilerden (milletvekillerinden) oluşan bir meclise aittir. Yasama organı her halükarda tek meclisli olup parlamenter sistemdeki gibi çift meclis olması ihtimali bu sistemle bağdaşmamaktadır.
Meclis kendi kendini toplantıya çağırır. Yürütme organı meclise tabi olduğundan ve meclisin memuru şeklinde işlediğinden dolayı parlamenter sistemdeki gibi yürütme organının meclisi toplantıya çağırma hakkı bulunmamaktadır.
Meclis ancak kendi kendisini feshedebilir. Devlet başkanlığı makamı da öngörülmediğinden parlementer sistemdeki gibi meclisi feshedebilecek bir başkan da bulunmamaktadır.
Meclisin istimrarı (permanence de l’assemblée) yani meclisin sürekliliği ilkesi uyarınca meclisin çalışması parlamenter sistemdeki gibi toplantı dönemlerine ayrılmaz.[4] Meclis tatil yapmaksızın sürekli faal haldedir. Bu sayede yürütme üzerindeki denetimini daim kılar.
C. YÜRÜTME ORGANINA İLİŞKİN ÖZELLİKLER
Meclis hükümeti sisteminde yürütme yetkisi de meclise aittir. Meclis hem yasama yapar hem de bu kanunları kendisi icra eder. Ancak pratik zorluklardan dolayı meclis bu işi kendi içinden seçtiği ‘heyet/kurul/komite’ vasıtasıyla yerine getirir. Heyet üyeleri ayrı ayrı kendisine verilen kamu hizmetine ilişkin görevleri yürütür ve heyet üyeleri bu şekliyle parlamenter sistemdeki hükümeti teşkil eden bakanlara benzetilebilir. Ancak her bir heyet üyesi meclise karşı kendi başına sorumludur. İcra heyeti üyelerinin meclise karşı bireysel sorumlulukları mutlak bir sorumluluktur. Bu üyeler meclise hesap verirler. Dolayısıyla kolektif sorumluluk yahut dayanışma değil bireysel sorumluluk bulunmaktadır. Bundan dolayı söz konusu heyete ‘bakanlar kurulu’ veya ‘hükümet’ ismi verilemez. Bu heyet ülkemizdeki 1921 Teşkilat-ı Esasiye uygulamasında “icra heyeti” ve heyet üyeleri de “icra vekili” ismini almıştır.[5]
Meclis hükümeti sisteminde “icra heyeti”nin meclisten ayrı bir kimliği ve yaptırım gücü bulunmamaktadır. Ayrıca bir hükümet programı veya birlikte yürüttüğü bir siyaseti de yoktur. İcra heyeti tamamen meclisin istediklerini yapmakla memurdur. İcra heyetinin yegane görevi meclisin aldığı kararları yerine getirmektir. Meclis icra vekillerine yürütme işini nasıl yapacakları konusunda emir ve talimat verebilir. [6]
İcra heyetinin üyeleri meclisin içinden ve meclis tarafından seçilir. Mecellede de yer alan “Sıfat-ı arızada aslolan ademdir.” ilkesinin anayasa hukuku ve hukukun genel ilkeleri bağlamında uygulanmasıyla da anlaşılacağı üzere bir kuralı ihdas etmeye veya bir makama atama yapmaya yetkili olanın o kuralın istisnalarını da ihdas etmeye veya ortadan kaldırmaya ya da bir makama atadığı kişileri azletmeye yetkisi bulunmakta olup, söz konusu sistemde meclis tarafından teker teker seçilen ve atanan icra heyeti üyelerini görevden almaya da yine meclis tam olarak yetkilidir. Oysa parlementer sistemde hükümeti kurmakla görevli olan kişi başbakandır.
Meclis hükümeti sisteminde devlet başkanı yoktur, başbakanlık makamı yoktur.
Meclis hükümeti sisteminde icra vekillerinin aldığı kararlar meclis tarafından denetlenir. Meclis, icra vekillerinin kararlarını istediği zaman değiştirebilir; iptal edebilir hatta icra vekillerinin yerine geçerek gereken işlemleri kendisi yapabilir. İcra heyetinin meclise karşı kullanabileceği hiçbir argümanı, yetkisi, cebir ve zorlama yetkisi, feshetme yetkisi, toplantısını engelleme, çalışma sürelerini değiştirme gibi yetkilere sahip değildir ve bu yetkilere sahip olması da sistemin kendisiyle zaten bağdaşamayacağından düşünülemez.
D. YARGI ORGANINA İLİŞKİN ÖZELLİKLER
Bu sistemde tek egemenlik bölünmez bir şekilde tek meclis tarafından kullanılacağı için, yargı yetkisi de egemenliğin bir parçası olduğu için yargı yetkisinin de meclise tabi olması gerekecektir. Ülkemizde İstiklal Mahkemeleri meclis hükümetinde yargının durumunu en net gösteren örnektir. Zira meclis üyeleri içerisinden bu mahkemenin üyelerini seçmiş ve yargı yetkisini bizzat kullanmıştır. O dönemde İstiklal Mahkemeleri aracılığı ile yargı yetkisinin de TBMM’ye ait olduğu kabul edilir.[7] Halihazırda İsviçre’de de Federal Mahkeme üyelerini İsviçre Federal Meclisi seçmektedir.
MECLİS HÜKÜMETİ SİSTEMİNİN UYGULAMALARI
A. GENEL OLARAK
Meclis Hükümeti Sistemi denilince akla Fransa (1792-1795), İsviçre (1874-…) ve Türkiye (1921-1924) gelmekte olup Türkiye ve Fransa’da olağanüstü ve krizli dönemlerde uygulandığı görülmüştür. İsviçre’de ise halihazırda bu sistemin benzeri uygulanmaktadır.
Her ne kadar yukarıda meclis hükümeti sisteminin özelliklerini açıklarken yasama ve yürütme kuvvetlerinin yasama organı olan mecliste birleştiğini, yürütme organının meclisin memuru olduğunu ve yasamanın emirlerini yerine getirmekle görevli olduğunu belirtmiş isek de uygulamada yürütmeyle görevlendirilen kişilerin kısa zamanda güçlenerek meclisin karşısında fiili üstünlük kurduğu ve iktidarı ele geçirdikleri hatta yürütmenin mutlak üstünlüğüne dayanan diktatörlük kurdukları görülmüştür. Şu halde teoriyle pratiğin çeliştiği görülmektedir.
B. FRANSA’NIN UYGULAMASI: KONVANSİYON DÖNEMİ (1792-1795)
Meclis hükümeti sisteminin ilk uygulaması Fransa’da 1792-1795 yılları arasında (Konvansiyon Dönemi) görülmüştür. Bu dönemde yasama, yürütme ve yargı kuvvetleri Konvansiyon Meclisinin elinde toplanmış ve yetkiler ‘Milli Selamet Komitesi’ tarafından kullanılmıştır.
Bu dönemde Kamu Selameti Komitesi (Comité de Salut national) tarafından ilk önce Meclis içi ve dışındaki muhalifler giyotine gönderilerek yok edilmiş, daha sonra bu komite kendi içindeki muhalifleri de ortadan kaldırmış, nihayetinde bu komitenin başkanı Robespierre kendi dışındaki herkesi giyotine göndermiş ve diktatörlüğünü kurmuştur. En sonunda kendisi de giyotine gitmiştir.[8]
C. TÜRKİYE’NİN UYGULAMASI: 1921 ANAYASASI
1921 ve 1924 Anayasaları kuvvetler birliği ve meclis hükümeti esasına dayanmaktadır.[9] Zira ülkeyi bölünme ve çöküşten kurtarmak için bütün güçleri birleştirmek gereklidir. Meclis sadece bir yasama ve denetleme organı değil, ülke ve milletin kaderiyle ilgili bir ‘heyet’tir.
Ancak bütün işleri ayrıntılarına kadar bizzat göremeyeceğinden, kendi içinden seçeceği kişileri hükümet işlerini yürütmeye memur etmesi gerekir. Meclis başkanı olarak seçilecek kişinin yüce meclisi temsil eden bir kişi olarak hükümete de başkanlık etmesi, meclis adına hükümet kararlarına imza koymaya ve bu kararları onaylamaya yetkili olması gerekir.[10] Türkiye’de 1921 Teşkilât-ı Esasiye Kanunu (Anayasası) ile hükûmet sistemi olarak “meclis hükûmeti sistemi” öngörülmüştür. 1921 Anayasası’nın 2. maddesinde “İcra kudreti ve teşri salâhiyeti milletin yegâne ve hakikî mümessili olan Büyük Millet Meclisinde tecelli ve temerküz eder.[11]” hükmü ile kuvvetler birliği ilkesi açıkça ilân edilmiştir. Yine 1921 Anayasası’nın 3. maddesi de aynı yoldadır. Bu madde “Türkiye Devleti, Büyük Millet Meclisi tarafından idare olunur ve Hükûmeti Büyük Millet Meclisi Hükûmeti unvanını taşır” denilmektedir. 8. maddede ise “Büyük Millet Meclisi Hükümetinin inkisam eylediği devairi kanunu mahsus mucibince intihapkerdesi olan vekiller vasıtasiyle idare eder. Meclisi icraî hususat için vekillere veche tâyin ve ledelhace bunları tebdil eyler.[12]“ hükmü ile hükûmetin bölümlerinin Meclisin seçtiği vekiller aracılığıyla yönetileceği, bu vekillere meclisin yön vereceği ve keza gerektiğinde bu vekillerin Meclis tarafından görevden alınacağı hususu öngörülmüştür. Meclisin doğrudan icra vekili seçmesi, onları kendi istediğinde değiştirebilmesi ve onlara yön verebilmesi yukarıda gördüğümüz gibi meclis hükûmeti sisteminin tipik özelliklerindendir.[13]
1921 Anayasasında bir devlet başkanlığı makamı da öngörülmemiştir. 1921 Anayasasının ilk şeklinde devlet başkanlığı makamının oluşturulmamasının temel sebebi, hükümet sisteminin mutlaka meclis hükümeti sisteminin karakteristik özelliklerine sahip olması değil, Dönemin siyasi koşulları ve kurtuluş mücadelesi birlikte değerlendirildiğinde monarşinin başında bir kimse varken devlet başkanlığı makamının oluşturulmasıyla saltanat yanlısı olan kesimin tepkisinin çekilmemesinin gerekmesidir. 1921 Anayasası’nda meclis başkanının özel ve üstün bir konumu bulunmadığı gibi, parlamenter sistemdeki gibi siyasi sorumsuzluğu da mevcut değildir.[14]
Ülkemizde 1921 Anayasası döneminde uygulanan bu sistemde Türkiye Büyük Millet Meclisinin üstünlüğünün dört yansıması vardır ki bunlar:
1-Cumhurbaşkanının görev süresinin Meclis ile aynı olması, 2-Meclisin sürekli toplanması, 3-Meclisin feshi yerine seçimin yenilenmesi, 4-Tek meclisin oluşu[15]
Ayrıca o dönemde İstiklal Mahkemeleri vasıtasıyla kullanılan yargı yetkisinin de TBMM’ye ait olduğu kabul edilmekteydi.
D. İSVİÇRE UYGULAMASI
Günümüzde meclis hükümeti sistemi saf şekliyle olmasa da sadece İsviçre’de uygulanmakta olup, 1848’den beri ‘Kolejyal Yönetim’[16] adı verilen hükümet sistemiyle yönetilen İsviçre’de halen yürürlükte bulunan 1874 tarihli İsviçre Anayasasıyla meclis hükümeti sistemi benimsenmiştir.[17] İsviçre’deki hükümet sisteminin meclis hükümeti sistemi olduğunu ileri süren yazarlar olsa da bu konu öğretide tartışmalıdır. Zira İsviçre’de Federal Meclisin Federal Konsey’i görevden alma yetkisinin olmaması, Federal Konseyin Federal Meclise karşı sorumlu olmaması nazara alındığında yürütmenin meclisten bağımsız olması sebebiyle bu sistemin meclis hükümeti sistemi olduğunu söylemek oldukça güçtür.
Yürütme organı olan 7 kişilik Federal Konsey üyeleri ve yargı yetkisini yürüten Federal Mahkeme hakimleri İsviçre Federal Meclisi tarafından seçilmektedir. Federal Konsey üyeleri, Federal Meclis tarafından dört yıllığına tek tek ve doğrudan seçilir. Federal Konsey üyeleri her zaman değişik partilerdendir[18] yani homojen değildir. Konsey içinde dayanışma ilkesi olmayıp çekişmeler mevcuttur. Federal Konsey, Federal Meclise karşı sorumlu değildir; Federal Meclis de Federal Konseyi görevden alma yetkisine sahip değildir.[19] Ayrıca Konsey üyeleri kendi aralarından kendileriyle eşit statüye sahip bir başkan seçer. Konsey Başkanı, devlet başkanı olarak devleti temsil eder; ancak, Konsey Başkanı, bir başbakan değildir; zira diğer üyelerden üstün değildir.[20] Federal Konsey, Federal Meclisin çizdiği programı uygulamakla görevli olup Federal Meclis, Federal Konsey’e emir ve talimat verebilmekte ayrıca Federal Konsey’in kararlarını reddedebilmektedir. Federal Konseyin Meclise karşı kollektif sorumluluğu bulunmamaktadır ve Meclisi feshetmeye hakkı da yoktur.
İsviçre Anayasasında 1999 yılında yapılan kapsamlı değişiklikler sonrasındaki uygulamaya göre halihazırdaki hükümet sistemi, meclis hükümeti sisteminden ziyade parlementer ve başkanlık sistemi ögelerini yansıtan karma ve sui generis bir rejim olarak nitelendirilebilir.[21]
SONUÇ
Meclis hükümeti sistemi, kuvvetler birliğine dayanan hükümet sistemleri içerisinde yasama ve yürütme kuvvetlerinin yasama organında toplandığı sistemdir. Yürütme kuvveti yasama organı içerisinden tek tek ve yasama organına karşı sorumlu olmak üzere seçilen icra heyetidir. İcra heyeti üyelerinin her biri yasama organı olan meclise karşı kollektif olarak değil ayrı ayrı ve bireysel olarak sorumludur. Bu sistemde teorik olarak Meclisin yürütme organı üzerinde mutlak hakimiyeti var gibi görünse de ülkemiz ve Fransa’nın uygulamasında yürütmenin baskın hale gelmesi ile sonuçlanmıştır. Söz konusu durumu hukukun genel ilkelerinden olan “Haddini aşan zıddına dönüşür.” İlkesinin bir örneği gibi düşünebiliriz. Bununla birlikte İsviçre’de halihazırda uygulanan hükümet sisteminin meclis hükümeti sistemi olduğu yönünde öğretide haklı tartışmalar bulunmaktadır. İsviçre’de 1874’ten beri uygulanan meclis hükümeti sisteminin 1999 yılında yapılan kapsamlı anayasa değişiklikleri sonrası günümüzde geldiği noktada artık bu sistemin saf hali değil benzeri uygulanmaktadır.
KAYNAKÇA
[1]-GÖZLER, Kemal, Anayasa Hukukunun Genel Esasları, Ekin Basım Yayın Dağıtım, Bursa, 2019, sf 228 vd.
[2]-TANÖR Bülent-YÜZBAŞIOĞLU Necmi, 1982 Anayasasına Göre Türk Anayasa Hukuku, Beta Basım Yayım Dağıtım, İstanbul, 2019, sf 128
[3]-KABOĞLU, İbrahim, Anayasa Hukuku Dersleri (Genel Esaslar), Legal Yayıncılık, İstanbul, 2019, sf 150
[4]-SAKİN, Sinan, Mülâkat Sınavlarına Hazırlık Hukuk Soru Bankası, Savaş Yayınevi, Ankara, 2021, sf 49
[5]-NOHUTÇU, Ahmet, Anayasa Hukuku, Savaş Yayınevi, Ankara, 2019, sf 12
[6]-TANÖR, Bülent, Osmanlı-Türk Anayasal Gelişmeleri(1789-1980), Yapı Kredi Yayınları, İstanbul, 2019, sf 231 vd.
[7]-ORMANOĞLU DURANLIOĞLU, Hatice Derya, 1921 Anayasası’nın Anayasal Boyut Kazandırdığı Meclis Hükümeti Sistemi İle İsviçre Hükümet Sisteminin Karşılaştırılması, Türkiye Adalet Akademisi Dergisi, 2024
[8]-https://www.anayasa.gov.tr/tr/mevzuat/onceki-anayasalar/1921-anayasasi/, Erişim Tarihi: 05 Ekim 2024
DİPNOTLAR
[1]– GÖZLER, Kemal, Anayasa Hukukunun Genel Esasları, Ekin Basım Yayın Dağıtım, Bursa, 2019, sf 226.
[2]– SAKİN, Sinan, Mülâkat Sınavlarına Hazırlık Hukuk Soru Bankası, Savaş Yayınevi, Ankara, 2021, sf 49.
[3]– NOHUTÇU, Ahmet, Anayasa Hukuku, Savaş Yayınevi, Ankara, 2019, sf.12
[4]– GÖZLER, Kemal, Anayasa Hukukunun Genel Esasları, Ekin Basım Yayın Dağıtım, Bursa, 2019, sf 226.
[5]– GÖZLER, Kemal, Anayasa Hukukunun Genel Esasları, Ekin Basım Yayın Dağıtım, Bursa, 2019, sf 227.
[6]– GÖZLER, Kemal, Anayasa Hukukunun Genel Esasları, Ekin Basım Yayın Dağıtım, Bursa, 2019, sf 227.
[7]– NOHUTÇU, Ahmet, Anayasa Hukuku, Savaş Yayınevi, Ankara, 2019, sf 13.
[8]– GÖZLER, Kemal, Anayasa Hukukunun Genel Esasları, Ekin Basım Yayın Dağıtım, Bursa, 2019, sf 229.
[9]– TANÖR Bülent-YÜZBAŞIOĞLU Necmi, 1982 Anayasasına Göre Türk Anayasa Hukuku, Beta Basım Yayım Dağıtım, İstanbul, 2019, sf 128.
[10]– TANÖR, Bülent, Osmanlı-Türk Anayasal Gelişmeleri(1789-1980), Yapı Kredi Yayınları, İstanbul, 2019, sf 234.
[11]– https://www.anayasa.gov.tr/tr/mevzuat/onceki-anayasalar/1921-anayasasi/
[12]– https://www.anayasa.gov.tr/tr/mevzuat/onceki-anayasalar/1921-anayasasi/
[13]– GÖZLER, Kemal, Anayasa Hukukunun Genel Esasları, Ekin Basım Yayın Dağıtım, Bursa, 2019, sf 229.
[14]– ORMANOĞLU DURANLIOĞLU, Hatice Derya, 1921 Anayasası’nın Anayasal Boyut Kazandırdığı Meclis Hükümeti Sistemi İle İsviçre Hükümet Sisteminin Karşılaştırılması, Türkiye Adalet Akademisi Dergisi, 2024, sf 23.
[15]– KABOĞLU, İbrahim, Anayasa Hukuku Dersleri (Genel Esaslar), Legal Yayıncılık, İstanbul, 2019, sf 153.
[16]– KABOĞLU, İbrahim, Anayasa Hukuku Dersleri (Genel Esaslar), Legal Yayıncılık, İstanbul, 2019, sf 150.
[17]– SAKİN, Sinan, Mülâkat Sınavlarına Hazırlık Hukuk Soru Bankası, Savaş Yayınevi, Ankara, 2021, sf 49.
[18]– GÖZLER, Kemal, Anayasa Hukukunun Genel Esasları, Ekin Basım Yayın Dağıtım, Bursa, 2019, sf 229.
[19]– KABOĞLU, İbrahim, Anayasa Hukuku Dersleri (Genel Esaslar), Legal Yayıncılık, İstanbul, 2019, sf 153.
[20]– GÖZLER, Kemal, Anayasa Hukukunun Genel Esasları, Ekin Basım Yayın Dağıtım, Bursa, 2019, sf 230.
[21]– KABOĞLU, İbrahim, Anayasa Hukuku Dersleri (Genel Esaslar), Legal Yayıncılık, İstanbul, 2019, sf 150, 153.
MAVİ OCAK 